Cartolarizzazioni in sanità: intervista a Massimiliano Danusso (Studio Legale Bonelli Erede Londra)

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in foto Massimiliano Danusso

di Lucio Iaccarino

Spesso la finanza è avvertita come un pianeta distante dalla vita dei cittadini, se non come un mondo popolato da player che speculano sull’economia reale, mentre taluni strumenti, come le cartolarizzazioni, consentono di far funzionare finanche servizi pubblici fondamentali come quelli sanitari. I dubbi e le reticenze verso questi strumenti sono spesso strumentali e sottovalutano i nessi funzionali che tengono insieme il pubblico e il privato. Abbiamo chiesto all’Avv. Massimiliano Danusso dello Studio Legale Bonelli Erede Londra di spiegarci il valore sistemico della Cartolarizzazione dei crediti sanitari. “Le operazioni di cartolarizzazione dei crediti sanitari ad opera di società finanziarie italiane ed estere sono salite negli ultimi tempi agli onori della cronaca non sempre in termini lusinghieri – premette Danusso -. Eppure, come vedremo, si tratta di operazioni vitali per il mantenimento di un livello accettabile dell’offerta sanitaria del Paese, e lo sono ancor di più in un momento in cui la grave crisi che stiamo attraversando mette in pericolo la sostenibilità del sistema.

Come funzionano dunque queste operazioni?
Come noto, il sistema sanitario nazionale oltre ad ospedali pubblici e ad aziende sanitarie locali (ASL) – qualificate come enti pubblici economici – prevede un ampio numero di ospedali, cliniche e case di cura di natura privata, o comunque con gestione eterodiretta rispetto alle ASL, che forniscono servizi sanitari e/o forniture ai cittadini, in forza di appositi contratti sottoscritti con le ASL e le Province Autonome. Per poter stipulare questi accordi è previsto che le case di cura e/o cliniche mantengano degli specifici livelli di servizio, nonché specifici requisiti di efficienza e di onorabilità. La verifica circa la sussistenza ed il mantenimento di questi livelli di servizio e requisiti è demandata tanto alle Regioni che allo Stato (normalmente attraverso le Prefetture) che devono monitorare l’esistenza in continuità dei parametri di legge: solo le strutture sanitarie private in possesso di tali requisiti e standard di servizio ottengono il c.d. accreditamento; provvedimento amministrativo preordinato e funzionale alla sottoscrizione dei contratti tra le strutture medesime e le ASL.
Una volta effettuate le prestazioni sanitarie regolate dai contratti annualmente stipulati con le ASL, o comunque ulteriori prestazioni in eccesso rispetto ai volumi contrattualizzati (le cosiddette prestazioni extra-budget), gli enti privati maturano crediti nei confronti del sistema sanitario, crediti che, come vedremo più oltre, non sono spesso saldati per mesi se non per anni. A questo punto, tali strutture private accreditate ricorrono a strumenti alternativi volti alla monetizzazione dei crediti maturati e non ancora liquidati, quali la cessione di crediti a banche e società di factoring ovvero cessione di crediti in blocco in favore di società di cartolarizzazione.

Quindi gli operatori sanitari privati e accreditati rischiano di andare in sofferenza e solo grazie alle cartolarizzazioni riescono ad assicurar le prestazioni?
Sì, tali operazioni, sono essenzialmente volte al reperimento di somme fondamentali per consentire la continuità dell’offerta di servizi essenziali da parte dei suddetti ospedali, case di cura e cliniche.

E in che modo?
Attraverso le operazioni di factoring che prevedono, nella quasi totalità dei casi, che la cessione avvenga con garanzia della solvenza del debitore (pro-solvendo), e dunque lasciando il rischio del mancato pagamento essenzialmente sull’ospedale o casa di cura cedente, o piuttosto attraverso le operazioni di cartolarizzazione ai sensi della legge 30 aprile 1999 n. 130, che prevedono, nella quasi totalità dei casi, che la cessione dei crediti al veicolo di cartolarizzazione avvenga senza garanzia di solvenza del debitore (pro soluto), con il trasferimento del rischio di inadempimento del debitore in capo al cessionario del credito.

Ci può spiegare come si cedono tali crediti?
Normalmente, nel contesto delle operazioni di cessione crediti suddette, gli enti cedenti sono contattati da un mediatore creditizio. Si tratta di una figura imprenditoriale indipendente e regolamentata, soggetta al controllo nella propria operatività da parte dell’Organismo Agenti e Mediatori OAM, che a sua volta è vigilato da Banca d’Italia. Il mediatore ha il compito di individuare le aziende cedenti e di metterle con banche o intermediari finanziari (inclusi i veicoli di cartolarizzazione gestiti da intermediari finanziari) per la conclusione di accordi di cessione dei crediti. In questo contesto, il mediatore effettua tutta la serie di verifiche antiriciclaggio che la legge gli impone in relazione all’impresa cedente, in assenza delle quali la cessione del credito, nonché la complementare operazione di factoring o di cartolarizzazione dei crediti, non può essere portata a termine.
Quindi se le verifiche hanno esito negativo non si potrà procedere con alcun rapporto di cessione crediti tra ospedale, casa di cura o clinica e veicolo di cartolarizzazione?
Esattamente! Con specifico riferimento alle operazioni di cartolarizzazione dei crediti, una volta che tali crediti da cedere sono stati individuati e selezionati dall’acquirente, la cessione dei medesimi è effettuata quale cessione di rapporti giuridici in blocco (ai sensi e per gli effetti dell’articolo 58 del Testo Unico Bancario) in favore di un veicolo di cartolarizzazione costituito ai sensi della legge 30 aprile 1999 n. 130, con il precipuo ed esclusivo scopo di realizzare un’operazione di cartolarizzazione e quindi di finanziare l’acquisto dei crediti generalmente da banche e investitori istituzionali.

E qui entra in gioco l’attività finanziaria?
Si. Strutturata l’operazione di cartolarizzazione, il veicolo creato ai sensi della legge 30 aprile 1999 n. 130 emette dei titoli di debito che, come dicevo, tipicamente vengono sottoscritti da investitori istituzionali al fine di finanziare l’acquisto da parte del veicolo di cartolarizzazione dei crediti.
I veicoli di cartolarizzazione e i crediti acquisiti dagli stessi, sempre ai sensi della Legge 139/1999, sono poi necessariamente gestiti da un servicer, società finanziarie soggette alla diretta vigilanza della Banca d’Italia, che al momento dell’avvio dell’operazione pure effettuano i necessari controlli antiriciclaggio sugli enti cedenti, nonché verificano la conformità dei crediti che rientrano nel perimetro della cartolarizzazione previamente identificato dal cessionario e dagli investitori, ai criteri per la cessione in blocco definiti a norma dell’articolo 58 del Testo Unico Bancario, nonché la conformità dell’operazione di cartolarizzazione alla legge.

E con quali garanzie?
Al momento della cessione dei crediti, gli enti cedenti convenzionati, come da prassi di mercato, forniscono tutta una serie di garanzie sulla esistenza del credito. In particolare, normalmente, i contratti di acquisto dei crediti prevedono il rilascio da parte del cedente di una serie di garanzie in merito, inter alia: (i) alla esistenza, certezza, liquidità ed esigibilità dei crediti oggetto di cessione; (ii) alla legittimità, validità ed efficacia delle obbligazioni contrattuali sottostanti i crediti, ed alla corretta tenuta dei documenti contabili afferenti ai crediti; (iii) alla validità ed efficacia dei contratti incorporanti tali obbligazioni; (iv) alla legittimazione dei soggetti cedenti i crediti ad erogare prestazioni nei confronti degli enti del sistema sanitario nazionale e della P.A., le quali debbono quindi considerarsi effettivamente erogate, valide, legittime e dovute ai sensi della legge italiana.

Quindi si tratterebbe di critiche mal riposte e che sottovalutano i meccanismi di funzionamento reali della sanità italiana?
Certamente, non può che stupire la recente ondata di critiche alle operazioni finanziarie così strutturate, così come i tentativi, peraltro goffi e mal concepiti, di ridurre l’ambito di operatività delle cartolarizzazioni dei crediti verso le imprese del settore sanitario. In primo luogo, in un Paese contraddistinto da un cronico malfunzionamento della pubblica amministrazione, particolarmente nel settore sanitario, le operazioni finanziarie in questione assolvono un ruolo fondamentale per il mantenimento in efficienza del sistema. In altre parole, in questo settore assistiamo allo stesso fenomeno a cui troppe volte abbiamo assistito nella storia del nostro Paese, e cioè la necessità, per la parte privata, di sostituirsi alla pubblica amministrazione per rimediare agli errori e alle disfunzionalità di quest’ultima. Col passare degli anni, le lacune della sanità pubblica Italiana sono state colmate dal settore privato che, ad oggi, incide per oltre due terzi dell’offerta sanitaria. Questo fenomeno è evidente nelle regioni del centro e del sud Italia.

E come impattano queste disfunzionalità sui bilanci degli enti accreditati?
Osservando da vicino, gli ambulatori, i laboratori e le strutture residenziali in determinate aree regionali sono per oltre il 70% (in alcuni casi la totalità) strutture private accreditate. In molti casi, le ASL sono semplicemente incapaci di pagare puntualmente le case di cura convenzionate per i servizi forniti (e quando facciamo riferimento alla scarsa puntualità non parliamo di ritardi di giorni e settimane, ma di mesi se non di anni). Tradotto in numeri, le strutture pubbliche nelle regioni del nord Italia pagano tra i 70 e i 90 giorni. Regioni come il Lazio, Campania e Sicilia, evidenziano ritardi di oltre 130 giorni, mentre all’estremo, in Calabria, si registrano ritardi nei pagamenti di oltre 260 giorni. In mancanza di queste strutture finanziarie alternative, molte case di cura, che ricordiamo svolgono un servizio pubblico per quanto riguarda i servizi forniti in convenzione, semplicemente dovrebbero chiudere e cessare la loro attività.

Un sistema di finanza imprenditoriale che assicura la continuità operativa del SSN, quanto meno per la parte convenzionata?
Si può certamente ritenere che l’investimento da parte degli operatori professionali nelle operazioni di cartolarizzazione di crediti sanitari, nel consentire tale operatività, si contraddistingue come un investimento sicuramente rientrante nella tassonomia degli investimenti socialmente responsabili in quanto investimenti che permettono una crescita sostenibile, assicurando peraltro il mantenimento della qualità della fornitura di un servizio essenziale. L’investimento in prodotti di cartolarizzazione di crediti sanitari deve quindi considerarsi come un investimento diretto ad assicurare l’accesso ad un servizio essenziale, costituendo un esempio classico di una finanza socialmente consapevole e rivolta a supportare una crescita sostenibile.

Ma quali sono le criticità che di recente sono state sollevate rispetto a questo tipo di operazioni finanziarie?
In primo luogo, si è sostenuto e si sostiene che tramite i veicoli di cartolarizzazione vengano monetizzate prestazioni inesistenti, fatturate dalle case di cura senza che alla fattura corrisponda un servizio effettivamente fornito. O che, alternativamente, vengano altresì monetizzate prestazioni cosiddette extra budget che non sarebbero dovute ai sensi del contratto tra la struttura privata convenzionata e la ASL. Questo argomento appare davvero paradossale poiché l’operazione di cartolarizzazione ha il solo effetto di trasferire la titolarità del credito ma certamente non ha il potere di rendere esigibile un credito non dovuto. Spetterà dunque alle ASL, nel momento in cui la società di cartolarizzazione promuova il recupero del credito, contestare la spettanza del credito medesimo e non procedere, se del caso, al pagamento in questione. Sotto questo aspetto, la verità è un’altra e cioè che mentre gli ospedali, le cliniche e case di cura convenzionate, in ragione del rapporto contrattuale con il SSN, che le vede come contraente debole, non hanno la forza o la capacità di promuovere in maniera efficiente la riscossione del credito; le società di cartolarizzazione, che svolgono istituzionalmente questo tipo di attività con l’aiuto del servicer, promuovono i recuperi in maniera molto più strutturata ed efficiente, e di fronte a tale attività di recupero le ASL sono spesso incapaci di stabilire quali crediti siano dovuti e quali invece non spettino. Appare però davvero peculiare attribuire il malfunzionamento che ne deriva all’imprenditore privato quando si tratta ovviamente di un tema di organizzazione delle ASL e del sistema sanitario in genere. I tentativi operati di recente, per quanto poco efficaci, di ridurre l’operatività in questione, tendono proprio a “proteggere” le ASL dalla loro stessa incapacità. Come spesso avviene, invece di curare il problema si prova ad inseguire la sua manifestazione patologica occultandola. Così facendo l’unico effetto riscontrabile è un serio rischio di bloccare l’operatività del sistema.

Non crede invece che le società di cartolarizzazione acquisendo i crediti e promuovendone il recupero, ottengano all’esito del recupero il riconoscimento di tassi di interesse palesemente fuori mercato, a danno del SSN?
Anche qui si tratta di un fraintendimento. Gli interessi addebitati per il ritardato pagamento dei corrispettivi sono quelli fissati dalle leggi di volta in volta applicabili e dunque – posto che per i contratti che originano i crediti, stipulati dai cedenti con le ASL, sono qualificati come “transazioni commerciali” – gli interessi ex lege previsti (anche quanto il debitore sia una Pubblica Amministrazione) sono quelli di cui al D.Lgs. n. 231/2002. Tali interessi, inoltre, in caso di crediti per il cui pagamento sia necessario lo svolgimento di un giudizio, vengono liquidati nell’ammontare da un giudice in sentenza. In altri termini, è il ritardo che genera gli interessi, non la gestione e il recupero del credito da parte delle società di cartolarizzazione.

In che misura la criminalità organizzata riuscirebbe a riciclare le proprie attività illecite tramite il sistema delle cessioni dei crediti sanitari? Non crede che le strutture infiltrate cedendo i crediti alle società di cartolarizzazione, tramite i capitali che gli investitori iniettano con l’emissione delle note di cartolarizzazione, ottengano, di fatto, finanziamenti per le attività criminose avallate dal sistema internazionale dei capitali?
Anche qui la realtà è ben diversa. Anzitutto, i crediti sono ceduti, come indicato precedentemente, da ospedali, cliniche e case di cura convenzionate che beneficiano dell’accreditamento solo a seguito di scrupolosi controlli svolti dalla Pubblica Amministrazione, e alle quali può sempre revocare l’autorizzazione ove vi siano sospetti circa lo svolgimento di un’attività criminosa. Se dunque vi fosse in ipotesi una casa di cura convenzionata che svolgesse attività illecite, spetterebbe in primo luogo alla P.A. revocare le convenzioni e non sarebbe certo possibile imputare al terzo, in questo caso la società di cartolarizzazione e il proprio servicer, di aver acquistato in buona fede crediti da una società che gode dell’accreditamento del SSN. Ma in ogni caso, perché l’operazione di cartolarizzazione possa essere posta in essere, tanto il mediatore che individua i crediti, tanto il servicer che opera per conto della società di cartolarizzazione, devono svolgere accurati controlli di antiriciclaggio, e pertanto l’ipotesi di infiltrazioni criminose in questo tipo di operazioni, per quanto non si possa escludere del tutto così come per ogni altro tipo di attività imprenditoriale, non potrà che essere del tutto marginale e insignificante rispetto ai volumi movimentati tramite le operazioni in questione.
Le presunte criticità segnalate e strumentalizzate in articoli di stampa scandalistici appaiono dunque del tutto infondate e derivano come sempre da una fallace o inesistente comprensione dei meccanismi finanziari, accompagnata da una diffidenza di origine populista verso la “finanza” che caratterizza purtroppo gran parte dell’approccio nazionale a questi temi.