Decreto “semplificazioni bis”, luci ed ombre in attesa Pnrr

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di Salvatore Magliocca

Lo stato di emergenza nazionale, per la pandemia in corso, riverbera effetti “emergenziali” anche sul codice dei contratti con una serie di interventi derogatori che nelle intenzioni del Governo – condivise dall’Organo legislativo – dovrebbero tornare utili per snellire le procedure di appalto.
Il cosiddetto “Decreto Semplificazioni bis”, convertito con legge 29 luglio 2021, n. 108 ha definito l’articolazione della governance del Piano Nazionale di rilancio e resilienza, con misure volte a dare impulso agli investimenti, accelerare l’iter di realizzazione delle opere, snellire le procedure e rafforzare la capacità amministrativa della Pubblica Amministrazione.
Lo strumento adottato tra l’altro consente di tenere conto di parte delle censure elevate dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea sul regime normativo nazionale in ordine al subappalto: dal corrente mese di novembre, in ottemperanza all’articolo 49 del provvedimento in parola, sono state predisposte notevoli modifiche all’articolo 105 del Codice dei contratti. Difatti, come disposto dal comma 2 dell’articolo esaminato, vengono eliminati i limiti quantitativi al subappalto.
Questo meccanismo si dovrà sovrapporre al nuovo sistema per verificare la congruità dell’incidenza della manodopera impiegata nei lavori edili. In effetti, sempre dal primo novembre, data in cui è entrato in vigore l’articolo, è obbligatoria la denuncia di inizio lavori alla Cassa Edile/Edilcassa territorialmente competente. Tale adempimento corrisponde allo scopo di verificare se il numero dichiarato degli operai che lavorano in ogni cantiere sia sufficiente rispetto alla dimensione dell’appalto. Come è possibile capire che di fatto viene eliminato ogni limite – generale o astratto – al subappalto.
Nel novero degli argomenti di nostro interesse, alla novazione già descritta va ad aggiungersi il regime transitorio del “sottosoglia” adottato con il decreto “semplificazioni” 2020 che in forza di tale diposizione di legge viene prorogato fino al 30 giugno 2023.
Quindi, fermi i contenuti degli articoli 37 e 38 del codice degli appalti, le stazioni appaltanti potranno procedere con maggiore agilità all’affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture, nonché dei servizi di ingegneria e architettura – inclusa l’attività di progettazione – per procedure il cui importo sia inferiore alle soglie comunitarie riportate nell’articolo 35 del D. Lgs n. 50 del 2016.
Entrando nel dettaglio, per i lavori di importo inferiore a 150 mila euro e servizi e forniture di importo inferiore a 139 mila euro, le stazioni appaltanti potranno procedere all’ affidamento diretto, anche senza consultazione di più operatori economici – in conformità all’articolo 30 del codice – con l’obbligo che siano scelti soggetti in possesso di pregresse e documentate esperienze analoghe, anche tra coloro che risultano iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante, nel rispetto del principio di rotazione.
Per quanto attiene l’affidamento di servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo pari o superiore a 139.000 euro e fino alle soglie di rilevanza comunitaria e di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a un milione di euro, la stazioni appaltanti potranno dare seguito alla proceduta negoziata ex art. 63 del codice, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti, individuati in base ad indagini di mercato o elenchi di operatori tenendo debito conto della dislocazione territoriale.
Per le procedure di affidamento inerenti lavori pari o superiori ad un milione di euro, fino alla concorrenza della soglia comunitaria, i criteri applicabili sono praticamente identici e si differenziano solo per il numero minimo degli operatori da consultare che non può essere inferiore ai dieci partecipanti.
Molto sintetico, a parere di chi scrive, il comparto che descrive gli obblighi di pubblicità per le stazioni appaltanti che sono tenute solo a dare evidenza dell’avvio della procedura sui siti internet istituzionali. Stesso dicasi per l’avviso di avvenuto affidamento che dovrà essere pubblicizzato allo stesso modo; tale obbligo non sussiste per le procedure inferiori ad euro 40 mila.
La questione a questo punto assume forte rilievo per la significativa autonomia riconosciuta alle Stazioni Appaltanti che procedono all’aggiudicazione degli appalti – nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento – utilizzando, a loro scelta, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ovvero del prezzo più basso. In quest’ultimo caso rimane l’obbligo di esclusione automatica delle offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia.
Va riconosciuto lo sforzo del legislatore per qualificare le stazioni appaltanti: attraverso programmi cofinanziati, per tramite di Consip SpA, sarà dato impulso alla creazione di importanti servizi di supporto tecnico e soprattutto la realizzazione di un programma di informazione, formazione e tutoraggio per la gestione delle procedure di acquisto e per l’evoluzione del Sistema Nazionale di e-Procurement.
Punto dolente, a nostro avviso, è il passaggio in cui si conferma che le stazioni appaltanti sono esonerate dall’obbligo di richiedere le garanzie provvisorie previste all’articolo 93 del codice. La fideiussione potrà essere prevista dalla medesima stazione appaltante solo nel caso in cui ricorrano particolari esigenze che ne giustifichino la richiesta.
Abbiamo già avuto modo di riconoscere che tale “semplificazione” è sicuramente un vantaggio per gli operatori economici. Ma allo stesso tempo abbiamo dovuto registrare le conseguenze che tale agevolazione ha comportato per le Pubbliche Amministrazioni.
La garanzia provvisoria ha come scopo preminente quello di tutelare la stazione appaltante. Nell’ultimo anno si sono registrati molti casi di ritardi e inadempienze da parte delle imprese aggiudicatarie che non hanno dato seguito alla propria offerta, senza che la Stazione appaltante potesse incamerare la garanzia per il disagio patito.
Volendo considerare che lo scopo perseguito dal precedente Decreto Semplificazioni era quello dichiarato di accelerare le aggiudicazioni, per velocizzare tutti i cicli connessi, continuare ad escludere la garanzia provvisoria appare controproducente in quanto viene meno la leva della escussione della fideiussione.
Ma non solo! Il rilascio della garanzia fideiussoria, da parte dei soggetti autorizzati (Istituti bancari, Imprese di Assicurazioni e Intermediari finanziari) costituisce un filtro fondamentale di accesso agli appalti pubblici: l’azienda che ottiene la garanzia ha superato una selezione importante che tutela il soggetto garantito.
Operando tale scelta si rinuncia al contributo professionale, insito nell’analisi realizzata dagli operatori specializzati, che rappresentano uno strumento fondamentale per la valutazione dell’affidabilità degli interlocutori.